刘兴(化名)最近有点不安，他担心自己会由有编制的雇员变成临时工，这一切源于网上最近流传的关于深圳雇员制改革的文章。
引发争议的两篇文章，一篇是奥一网等网站《一名深圳雇员写的信》；一篇是《深圳废止原有的雇员管理模式雇员变革还与临聘整合？》。探究的均是实行十年的深圳雇员制，传递出“深圳将停招雇员，并转为临聘人员”的信息。记者调查得知，深圳雇员制执行过程中出现“同工不同酬”、“晋升通道有限”等问题早已引起政府部门重视。为此，深圳决定启动雇员制改革，但一直未公布具体方案。与此同时，临聘人员快速增长、屡禁不止，政府管理职能过度扩张、管理服务方式滞后日益凸显，反映出机关事业单位现行以编制为核心的人员管理模式存在严重弊端，已到非改不可的时刻。深圳雇员制执行十年后何去何从？困局有待破解。
两篇网文激起千层浪
深圳雇员制已实行10年，在这个节点传出雇员改革引发数千雇员关注
今年30岁的刘兴已经在深圳某机关办公室干辅助管理类雇员6年，虽然每月到手工资3300余元，但总算有保障，而且一直期待有机会转为公务员。但是，网上流传的这封谈及雇员改革的信，让他忧心忡忡。
信中提到：政府雇员是经过严格录取考试进入机关单位，长期承担与公务员同等甚至更多职责，按照《公务员法》精神，通过公开人事招录考试、占用机关编制并承担公务员职责的人员已属聘任制公务员范畴，改革不应一刀切转化为政府临时工。同时，信中提出“承认雇员编，雇员占编入编”，“提高工资待遇，改善雇员生存状况”，“建立雇员职业发展渠道”等要求。
其实，此前网上已出现“深圳将废止现有雇员管理模式，与临聘整合”的文章。提及编制部门停止审批雇员、临聘人员员额，收回现有员额；人力资源部门停止组织雇人员基本素质测试，不再批复各单位雇员招聘计划，废止《机关事业单位普通雇员招聘实施细则》等雇员招聘制度。原有雇员合同期满后不再续签，按规定给予补偿。愿意继续留用的予以优先考虑，签订劳动合同，在核定人员经费总额内由各单位按统一编外人员管理办法进行管理。
一封信、一篇文章，激起千层浪。深圳雇员制已经实行10年，在这个节点，传出深圳将改革雇员制，数千名雇员去留问题引发关注。
“鲇鱼效应”从何而来？
初衷是激发公职人员积极性，但政府从没把“鲇鱼”与其他“懒鱼儿”放在一个池子里
刘兴是深圳数千名雇员中的一员，他的际遇非常有代表性。刘兴大学毕业后到深圳找工作，没考上公务员，便参加雇员招考，在100多名报考者中笔试、面试均第一。刘兴通过媒体报道了解到雇员是深圳政府借鉴其他国家或地区雇员制的一项举措，时任深圳市人力资源局局长王敏曾提到“雇员制的发展方向，是聘任制公务员”，让其看到未来前景及发展方向。
“雇员工作职责和公务员一致，承担工作量超过公务员，雇员素质不比公务员差，身份低人一等却工作更努力、服务意识更强、付出更多，往往是单位业务骨干与顶梁柱。”在实际工作中，因待遇与职责不匹配，并非“辅助公务员的工作”，让刘兴很困惑。在无数次面对领导交办的紧急工作面前，刘兴常独自在办公室加班到半夜，“和公务员一样，雇员加班没有加班工资、补贴，却是加班的首选人员”。因为活干得多、干得好，刘兴数次获“先进工作者”荣誉称号。
黄淑(化名)是福田区某局下属执法科室专业技术类雇员，工作6年，职责等同于行政执法类公务员，单位执法内容包括年审、监督、许可、处罚四大方面。黄淑所在单位共53人，领导职务占1/3，除去司机和产假、特殊人员(病假)，基层人员1/5，雇员就占大半。
“虽然招考公告注明岗位是专业技术类雇员，但实际承担的却是行政执法类公务员的职责。”黄淑说，雇员没执法权，但单位基层有执法权人员只有少数，福田区那么大面积，怎么管得过来？于是，雇员与其他行政执法类公务员一样外出执法，唯一不同的是每次执法结束要由公务员签字，以证明执法合法有效，“时间长了，雇员也具有丰富一线执法经验。”今年福田区推行减少行政职权审批改革，要求全区各单位梳理相关法规法条，而法条梳理基本由工作在执法一线的雇员承担。
深圳雇员制施行初衷是形成“鲇鱼效应”，激发公职人员队伍积极性。在雇员眼里，政府从来没有把“鲇鱼”与其他“懒鱼儿”放在一个池子里，“鲇鱼效应”从何而来？“干活时雇员是编内人员，发福利时雇员则是编外”。刘兴说，辅助管理类雇员目前工资4850元，扣除住房公积金、社保，实际到手3366元。而最低级别委任制公务员科员月薪8000多元，聘任制公务员科员约7300元。现在深圳的公务员、职员除工资外，有最低级别2400元/月住房补贴，雇员却被排除在外。
雇员制落后于周边城市
广佛等城市有完善雇员岗位、薪资等级，雇员有着清晰职业发展道路，而深圳缺乏这些
得知深圳可能计划取消雇员，雇员可能转化为临时工，黄淑忧虑地说，对于为深圳服务多年的政府雇员，有失公平！
“雇员变为临时工，意味着不再有在编人员年底绩效考核双薪等一切正式工作人员的正常福利，意味着失去工作的稳定性。”刘兴说，这几年，深圳解决的学校、医院临聘人员数量，远远不止全市雇员数量。
《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》是2004年8月1日正式实施。其中规定，“雇员”是指“深圳市机关、事业单位在核定编制和员额内，以合同形式雇用的人员”。当初，深圳推行雇员制是希望：避免人员的固化与沉淀，提高政府动态应对公共服务发展需要的能力，有利于机关事业单位建立人员“能进能出”的新机制；可以提高行政效率；节约和控制行政成本。引入市场化、契约化理念，建立与现代公共行政管理要求相适应的用人机制，打破机关事业单位人员终身制带来的能进不能出、难以流动的弊端。
但随着机关事业单位人事制度改革深化，雇员制面临不少问题，“同工不同酬”、“晋升通道受阻”等问题最受关注。作为最早实行雇员制的城市之一，深圳在制度完善、修正上明显滞后，与后面实行雇员制的广州、佛山等地相比，表现出明显不足。广州、佛山等城市有完善雇员岗位、对应薪资等级，有着清晰职业道路。比如，佛山顺德的雇员岗位分为主任、助理，主任岗位薪资等级分12档，月薪从6200元至9500元；助理岗位薪资等级分12档，月薪从2350元至6090元。还有与等级相应的补贴及年终考核奖。而深圳简单将雇员划分为专业技术、辅助管理、工勤三类雇员，缺乏薪资增长机制和完善的职业发展渠道。
“政府雇员制是目前各级政府探索的全新用人形式，但由于法律法规滞后，使一些地区的雇员制缺乏依据。”深圳大学政治与公共管理学教授马敬仁说，深圳高级雇员的工资虽能达到较高水平，但雇员工资是以没有提拔机会、不稳定为代价，不像体制内任何一个公务员都有不断升迁的机会。如果没有出口，工资不是绝对高，怎能吸引人才？“雇员制对先行公务员体制的震动微乎其微”，因此外界所期待的“鲇鱼效应”很难发挥。
内部人士透露，深圳已发文要求今年起不再招考雇员，市财政委2014年底前完成编外人员预算控制模式调整，2015年度开始实施。市编办自请示批复同意之日起停止下达雇员及临聘人员员额，同时收回现有员额。市人力资源保障局自请示批复同意之日起停止批复雇员招聘计划。各机关单位根据本单位雇员的实际情况逐步完成合同终止、解除及转换。
对于这份没公布的文件，雇员们解读为深圳将废止雇员招聘，现有雇员将在合同到期时解除雇员合同关系或者转换身份。“如果变为临时工，没有编制，即将发放的900元车补及年底绩效考核两倍月薪、过节费，就都没有了。”刘兴说，这对原本工资低的雇员待遇是雪上加霜。
不过，这些改革内容没得到深圳市人社局确认。市人社局回复，深圳的确在草拟雇员改革方案，确定后会向社会公布。
临聘人员骤增引出新矛盾
条块差别致待遇差别，极易相互攀比，造成很多矛盾与内耗，增加人事管理的难度
这边是雇员制存在问题未解，那厢是深圳机关事业单位临聘人员快速增长。“临聘人员的产生及数量不断增长，根本原因是政府管理、服务职能不断扩张，而现行的公职人员管理模式不能适应机关事业单位的实际需要。”深圳市编办相关人士表示，单纯依靠先审批编制再核拨经费的方式配置资源，在不断导致单位之间人员数量、工作负担、苦乐不均的同时，还使编外人员数量不断膨胀。由于临聘人员年人均财政支出约4 .5万元，远低于编制内人员的使用成本。这也是临聘人员迅速增加的诱因，一些单位“老人”不好用，较多用临聘代替，甚至空编不用，尽量多使用临聘人员。
深圳市、区试图通过雇员、员额等管理办法控制临聘人员增长，结果是在雇员、临聘人员员额不断增加的同时，继续产生员额外的临聘人员。如此，临聘人员分出雇员、员额内临聘人员、员额外临聘人员，保障条件、工资水平等待遇分出“三六九等”，问题更复杂。以刘兴所在单位为例，除公务员、职员、雇员外，还有临聘人员。临聘人员工资每月3000元，没有福利。由于差别待遇易引起用人矛盾，刘兴所在单位这两年不再聘用临聘人员。
“临聘人员在协助机关事业人员工作，支撑政府基层线管理和服务方面发挥作用，但临聘人员群体不断增长，问题、矛盾日益突出，并给机关事业单位管理体制造成冲击，政府面临的风险也日益加大，对现行公职人员管理造成冲击。”深圳福田区人力资源局相关人士谈到，临聘人员大量存在，催生、助长编制内人员惰性。原本从事基层一线管理服务的公务员、职员，变成坐办公室，指挥临聘人员的“领导”，待遇差别加上工作方式的变化，催生“高人一等”的身份意识，惰性越来越大。
而且，机关事业单位中出现公务员、职员、雇员、老工勤人员、编外员额临聘人员、单位自聘临聘人员等不同身份的人员，不同类别人员管理制度不同，且临聘人员由于条块差别致待遇差别，极易相互攀比，造成很多矛盾与内耗，增加人事管理难度。近年，深圳临聘人员群体中也出现不少以权谋私、违规违纪案例。媒体曝光后，各相关单位依据事实公布当事人临聘人员的真实身份，但市民却不信，认为政府总拿临时工当挡箭牌，“久而久之，形成出事的总是临时工社会舆论，导致公信力下降。”
临聘人员屡禁不止、数量不断增长，既反映政府管理职能过度扩张、管理服务方式滞后，又反映出机关事业单位现行以编制为核心的人员管理模式存在严重弊端。这使得政府部门在对雇员制进行改革的同时，临聘人员也被纳入统筹考虑范畴。
雇员制改革何去何从待突围
专家建议雇员服务多年经验丰富且素质不错，应给他们提供一条出路
在刘兴看来，网上流传的雇员制改革方案也有不合理之处。首先，雇员制度设计之初，就有违劳动法“同工同酬”原则。其次，当初雇员是政府设计的入编制，如果不顾当初政府承诺，把这些老雇员转为临聘人员，政府不仅失信，也失公平。
深圳曾设想这样的改革思路：整合编外各类人员。市属单位层面，对除公务员、职员以外的雇员、老工勤、员额内临聘、员额外临聘人员进行整合，取消雇员和员额审批，淡化临聘人员身份差别，实行统一管理。由各区、街道办统筹配置使用编外人员，采取“大综管”“一岗多能”等方式，合理设置岗位，全面整合队伍。对于工作任务重、编制不足，短期内又无法实现购买服务，确需编外用人的单位，实行单列事项、经费总额控制，并加强审计监督，严格挤占挪用和突破。实际操作中，可对新增临聘岗位作出刚性规定，确保零增长，并通过暂停补充离岗人员、淘汰不合格人员等方式，逐步减少临聘人员的用工数量。
“且不说雇员制的设计本身违反劳动法‘同工同酬’原则，雇员本身，从录取方式和从事职责来看，确实是机关正式工作人员，这点无可辩驳。”刘兴说，深圳市人社局要取消雇员，将雇员与临时工合并管理，意味着雇员们毫无疑问将成改革失败后果的直接承担者，今后何去何从，尚待政策明示。
在外来人口、户籍人口数量严重倒挂的深圳，按户籍人口数量核准的公务员编制数远远不能满足当今深圳政府各项工作的需求，雇员编制是对公务员、职员编制最好的补充，在刘兴这样的有着多年工作经验，本身素质不错的雇员群体看来，深圳应吸收其他城市先进经验，去发展、完善深圳的雇员制，改变“墙内开花墙外香”的尴尬局面，而不是简单转为临聘人员。
马敬仁表示，长远而言，政府雇员制必然会朝着“聘任制”方向走，可以按照“老人老办法、新人新办法”思路推进，由各单位申报用人需求，然后按照市里编制配给，逐步推动雇员向聘任制公务员的转化。当然，不是所有雇员以“转”的方式成为合同制公务员，渠道可以很多，但一定要通畅、公平，“深圳的雇员为政府服务多年，积累很多经验，其中很多人在工作中也证明素质不错，应该给他们提供一条出路。”
“未来事业单位改革的重要方向，不再搞编制管理，而是实行财政预算管理”，是国家对事业单位改革的方向。在深圳市人社局看来，深圳可以以事业单位人事制度综合配套为突破口，在改革试点单位、新成立事业单位先行探索实行新的人事管理制度。总结参照前海管理局、南科大等单位的管理模式，实行以事定费、社会化用人，在核定财政配置资源总额的前提下，单位自主设岗，自主定薪，全员绩效管理。
责任编辑：谢景春
