对权力的制约和监督，是党的十八大以来廉政建设和反腐败斗争的主要话题。巡视制度以其规范的监督方式、内容和效果，作为党内监督制度的创新进入人们的视野。

 

巡视制度是中国古代行政监察的重要形式之一，由皇帝和中央监察机关定期或不定期派遣监察官巡察地方，虽是建立在封建君主专制体制的基础上、有特定服务对象的制度，但在一定程度上对惩恶除奸、监察百官、惩罚警诫、反腐肃贪和整顿吏治起到了一定作用。

 

现代意义的巡视制度是党内监督的制度之一，是中国共产党中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行巡查监督的制度。透过巡视工作的历史沿革、现实成就去分析党内监督制度创新的价值，对于全面深化改革、深入推进廉政建设具有重要意义。

 

 

中国共产党的巡视工作传统早已有之，但不同时期重点各有不同。1921年建党之初，党中央就开始派遣特派员巡行指导工作，任务主要是上传下达。此后的土地革命战争、抗日战争和解放战争时期，巡视工作继续加强，功能集中在指导党的基层组织建设上。进入改革开放新时期后，巡视工作重点逐渐转移到党内监督。1989年党的十三届四中全会以后，党中央提出开展巡视工作，并对如何开展巡视进行了初步探索。1996年中纪委十四届六次全会作出了“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。

 

2002年11月，“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”写入党的十六大报告。2003年7月，“中央纪委、中央组织部”正式组建中央巡视办公室和5个巡视组，并到辽宁、云南进行巡视试点。2004年全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党委也陆续设立了121个巡视机构。这一时期的巡视工作，完全不同于以往临时抽调人员组建临时性机构的办法，中央巡视组组长均由中纪委、中组部刚离工作岗位、还没办理退(离)休手续的正省（部）级干部担任，副组长则由副部级巡视专员担任。中央巡视组的职能是检查省级领导班子及其成员的党政纪律：包括遵守党的政治纪律、贯彻执行党的路线方针政策的情况；贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况；贯彻执行民主集中制的情况和选拔任用领导干部情况。在隶属关系上，中央巡视组直接对中纪委常委会和中央组织部部务会负责，其工资和组织关系均归属中纪委，与地方无利益关系。

 

2004年2月，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，在“监督制度”一章中列出“巡视”一节。规定“中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。”巡视工作的主要任务是：了解贯彻落实“三个代表”重要思想和执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况，执行民主集中制的情况，落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况，领导干部选拔任用的情况，处理改革发展稳定的情况，和中央要求巡视的其他事项。工作职责是向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况，提出意见和建议。党内监督条例把巡视制度正式确立为党内监督的一项重要制度，其后中央和各省（区、市）先后组建巡视机构，巡视工作全面推开。截至2006年年底，中央巡视组已对31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、9家中央管理银行、4家国有金融资产管理公司、部分保险公司进行了巡视。另外展开了国有重要骨干企业的巡视试点工作。

 

2007年党的十七大把巡视制度正式写进党章：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，将巡视制度以党内根本大法的形式确定下来。2009年制定《中国共产党巡视工作条例（试行）》，7月13日印发颁布。同年12月，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。2010年6月，全军巡视试点工作部署暨巡视干部培训会议召开，意味着党内巡视制度扩大至军队。

 

巡视制度有多年的历史，但公众对它的了解并不多，有人将其比作“钦差大臣”，显然两者有着本质区别，巡视组的定位是中央的“千里眼”。长期以来，对各级党政领导班子，特别是“一把手”的监督，一直是党内监督的薄弱环节，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督太短、纪委监督太晚”，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，监督缺位让权力如脱缰野马，与恶性膨胀的贪欲联姻，“一把手”们“前腐后继”就成为必然。巡视机构的权力由上级党委赋予，具有自上而下、身临其境、重点突出、客观超脱的特点，强有力的监督方式在制约“一把手”上具有先天的优势，可以说，巡视制度在一定程度上弥补了同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷。从20世纪90年代发展至今，巡视工作的制度框架逐步形成，巡视领域不断拓展，监督力度不断加大。陈良宇、侯伍杰等一些高级领导干部腐败案发，最初的线索来源都与巡视工作有关。可以说，新时期的巡视制度是从无到有，根据时代需求逐渐变化的。

 

 

党的十八大以后，廉政建设和反腐败斗争进入一个全新的阶段，2013年巡视工作聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，把发现问题、形成震慑作为主要任务，强化对党组织领导班子及其成员的监督，着力发现贪污腐败、违反中央八项规定精神、违反政治纪律、违反组织人事工作纪律等问题，提高了针对性和实效性。2013年6月，《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013—2017年规划》颁布。11月召开的十八届三中全会也对巡视工作作出新的重要部署，决定改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。这些决策部署为新时期巡视工作的开展指明了方向，也充分体现了党中央从严治党、对腐败零容忍的坚定决心。2013年10个中央巡视组两度派出，“不能让有问题的人心存侥幸，不能让腐败分子有立足之地！”发现了一批突出问题和一些领导干部的问题线索，成效显著。从执行效果上看，显示出巡视监督既是反腐的猛药，更是惩贪的利器，其成就主要表现在以下几点：

 

在巡视工作的组织领导机构方面：党的中央委员会成立的巡视工作领导小组向中央负责并报告工作；巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，组建巡视组组长库，一次一授权，统称为中央第一至第十巡视组，不再有过去的地方巡视组、企业巡视组、金融巡视组之分。“三个不固定”组织巡视队伍，避免利益交换，在操作上显示出创新性和执行力。

 

在职责定位方面：把突出发现问题，强化震慑作用作为主要任务，“对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任”。

 

在巡视对象方面：突出对党组织领导班子及其成员、特别是“一把手”的监督，关口前移，“下沉一级”了解情况，对领导干部报告个人有关事项进行抽查，提高巡视的针对性和有效性。领导干部的“问题”非一日养成，主政一方或一单位，手中的权力缺乏有效制约，时长日久，不注意理性地自我约束，其人品、官品会展露无遗，“下沉一级”了解的情况是比较真实和准确的。

 

在巡视内容方面：突出“四个着力”，即着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定精神的问题；着力发现是否存在对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见、搞“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题；着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、违规提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败问题。和以往相比收窄了巡视内容，重点巡视违纪违法的线索，巡视工作的定位更精准。

 

在工作方式和巡视步骤方面：规范工作方式和巡视步骤。9种工作方式—听取工作、专题汇报，列席有关会议，受理来信、来电、来访，召开听取意见座谈会，个别谈话，调阅、复制有关资料，民主测评、问卷调查，走访调研以及商请有关职能部门或专业机构予以协助等。巡视“五步骤”—巡视准备、巡视了解、巡视汇报、巡视反馈、移交督办。这些规定使巡视工作流程规范、操作性强，可有效避免个人因素影响，所有程序必须走到，所有手段必须利用，切实推进制度反腐建设。

 

截至2013年11月底，各省（区、市）党委巡视组共完成对69个市（地、州、盟）、480个县（市、区、旗）及77个省直部门和98家省属国有企业、高校的巡视，向纪检监察机关移交领导干部涉嫌违纪违法问题线索1879件，其中厅局级和县处级干部线索562件；向组织（人事）部门移交选人用人方面的问题136件。国务院国资委对中央企业、教育部对直属高校的巡视，以及部分中央和国家机关、中央企业和中管金融企业内部巡视工作也扎实推进。中央强化巡视成果运用的决心和举措，在党内外产生强烈反响，各级领导干部受到警示、教育，潜在违纪违法人员受到很大震慑，广大干部群众深受鼓舞。巡视工作在社会上引起广泛关注，形成了“内外共震”的良好效果。一大批重量级贪官被揪出，显示出巡视制度的巨大威力。

 

 

从权力的属性来讲，权力是一种支配他人的力量，具有独占性、扩张性、排他性和蜕变性，在不受监督的情况下容易导致腐败。权力的监督在古今中外都是一个难题，必须通过具体的制度规范才能实现。预防腐败，不仅要靠官员个人的自律行为，更重要的是靠一种好的制度来监督制约权力。制度的价值在于可操作性和实效性，巡视制度就是具有可操作性和实效性的监督制约权力的制度。

 

从在长期执政条件下防止腐化变质和党内监督的重要性来讲，现代国家政治是政党政治，政党和政党制度是一个国家政治的核心内容，现代政治的运行和国家治理离不开政党。执政党要执行好治国理政的任务，前提是从严治党。由于我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度，有8500多万党员的执政党在拥有13亿人口的国家长期执政，对国家政治、经济和社会发展负有全面责任和长期使命。坚决反对腐败，防止在长期执政条件下腐化变质，是全党必须抓好的重大政治任务。国家是否能保持长治久安，取决于执政党廉政建设和反腐败斗争的力度和深度，取决于执政党与人民群众的关系，取决于党是否建立在深厚的民意基础之上，健全的党内监督制度无疑是长期执政的逻辑起点。巡视制度之所以被党中央和社会各界重视，缘于它实行的上位监督形式是自上而下的，既充分体现了上位监督的权威性、有效性，又通过直接深入群众发现问题，表现为上位监督与下位监督的互动结合，体现了上位监督建立于下位监督的基础支撑。

 

从执政党建设来讲，巡视是党章规定的一项重要制度，是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。中央巡视组彰显了中央肃贪惩恶的决心、胆略和魄力。“把权力关进制度的笼子”，首先制度要管用，笼子要结实。巡视制度的重要意义，就在于它是支撑权力监督制度铁笼的一个重要支柱。相信在党中央的领导下，今后的巡视工作会继续创新，探索专项巡视，加强成果运用，细化分类处置措施，确保整改落实。巡视工作作为党内权力监督制度创新的价值，在推进全面深化改革和建设廉洁政治的进程中将会进一步彰显。

（作者为中国人民大学国际关系学院教授，中国人民大学廉政建设研究中心主任）

 

（来源：2014年03月26日《中国党政干部论坛》2014年第3期）