引言 从党政分开到党政分工

1986年9月6日邓小平提出了党政分开的重要思想，他认为：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展。改革的内容，首先是党政要分开。”

1987年10月14日，中国共产党第十二届中央委员会第七次全体会议的预备会议上，关于《关于党政分开》和《政治体制改革总体设想》问题，《十三大报告》的说明中指出：“从50年代后期起，一直是强调党委对企、事业单位的一元化领导，甚至把是否承认这种体制作为拥护还是反对党的领导的标志之一。每搞一次运动，这种体制就强化一次，以致使党委包揽了许多行政事务，并且相应地建立了相当庞大的办事机构，配备了许多脱产干部。从一元化领导到党政分开，这个弯子是拐得相当大的。对此，必须有足够的估计和充分的思想准备……现在提出的党政分开，这是我们党的领导体制的一大改革。”江泽民推进党政分开，胡锦涛恪守党政分开，形成了常委分权和党政分割的局面。

从十四大到十五大，江泽民推进党政分开，放手经济工作于国务院，执政党创立三个代表理论，党政分工的边界开始显现。

从十六大到十七大，胡锦涛恪守党政分开，不仅将经济工作全盘交给国务院，而且九常委各自分权，党政分割的问题开始凸现。

十八大以来，习近平新政开始集中党内权力，开展党建伟大工程，全面加强党对反腐倡廉、军队建设、外交关系、思想文化和经济生活的领导，全面突出了党的领导地位。

基于五年来的实践，党政分开的理论开始与时俱进，2017年两会期间，中纪委书记王岐山提出：

“中国历史传统中，政府历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”

“只有党政分工、没有党政分开”是习近平时代的党政关系新特征，在十八大以来有三种重要的实践趋向：

目前，党政关系有三种模式：

第一种是党政合体分工。反腐工作和军队建设是党政一体化的体制，靠合体的委员会贯通党政关系，进行统一委员会下的政府职能分工。

在军队建设方面，从建党之初就注重“党指挥枪”，党的军事委员会与苏维埃中央政府的军队领导机构合体。

建国以后，这一体制被法制化，并在党政合体分工的原则下完善了军委体制，建立了国防部、总政、总参、总后的军队管理系统。

习近平新政的军队建设在两极推进：

一极是从合体出发，靠反腐抓出两只老虎，强化了“党指挥枪”的军委体制；

另一极是从分工出发，在大刀阔斧的军改中，按现代化战争的需要进行军队管理体制的重大调整。

在反腐工作方面，习近平新政基于军队建设的经验进行了重大的改革，从中纪委与监察部的党政分开向党政合体分工体制改革，在五年反腐的基础上又开始推进建立监察委员会的试点，并在合体委员会的统一领导下，进行中纪委、监察部与公检法的分工协作。

第二种是党政分层分工。外交关系、思想文化和组织人事领域，党的机构在上统一部署，行政部门在下具体执行。

在外交事务方面，总书记亲自挂帅、政治局直接领导和国安委全面运筹，使外交、台办与港澳办都成为具体执行机构。

在思想文化方面，总书记创新不断、中宣部强化功能与网信办综合管理，政府各行政部门同样是具体的执行机构。

在组织人事方面，党管干部是中国惯例，但近年来级别分权普遍推广，特别是国企干部权限在下放国资委。十八大以来，党在国企中的作用不断加强，人事任免在重回党委。

第三种是党政协同分工。在经济领域里加强党的领导，是一个颇受争论的问题，涉及到党对经济社区的政治领导、党对经济生活的深度领导和党对经济组织的文化领导，三个层次有三大争论，需要探索与创新。

首先，党对经济社区的政治领导是在研究党的性质特征问题。

西方国家的政党是利益集团的选举工具，在政党敌对轮替中运筹选战，选出总统后论功行赏，总统组阁并领导政府，执政党运作议会党团，为总统保驾护航，党政关系是总统与党组织周期性的主从易位关系。

斯大林时代的苏联党是与政府相同的权力机构，都是自上而下的任命体制，比政府拥有更大的权力，党政关系是党的核心群对党政两套班子的并行支配关系。

中国的改革开放提出党政分开，对农村的村级党组织产生了重大的影响，使其在后者与前者之间发生了复杂的异化。

为此，我们在习近平时代研究党对经济社区的政治领导问题，要从村级党组织的性质特征入手，聚焦党政协同分工的瓶颈难点问题，自下而上地探索党对经济社区的政治领导之道。

其次，党对经济生活的深度领导是在研究党的功能结构问题。

西方国家的政党是松散组合的利益集团，在选战过程中和议会投票中发挥作用，政府的功能自成一体，只受总统的直接支配，执政党运筹议会党团，党政关系就是党组织议会立法与总统独立执政的互动关系。

斯大林时代的党是一个严密的组织，是自上而下的国家权力来源，党政关系是党的核心群自上而下分立党政两套班子的稳定性主从关系。

毛泽东时代的一元化领导发展到文革时期，是无法无天的继续革命，经济工作处于边缘地带，依法治国无从谈起，以党代政是天经地义的。

邓小平时代的党政分开弱化了党的功能线，党不管党成为社会常态，党政关系出现常委分开分散执政，这时的经济工作成为党政聚焦的中心任务，越到经济发展的城市载体，党政关系的分割争权矛盾越突出。

为此，我们在习近平时代研究党对经济生活的深度领导问题，就是要从中央层面的党政分工问题入手，聚焦党政协同分工的法治规范问题，自上而下地探索党对经济生活的深度领导之法。

最后，党对经济组织的文化领导是在研究党的工作方式问题。

西方国家的政治是政党敌对轮替的政党争权体制，部分社会公益组织具有一定的政党色彩，但经济组织一般禁止政党渗透，企业完全按公司法和劳工法行事，没有党政分工的问题可谈，党政关系是完全分离的企业外部问题。

斯大林时代的经济生活是国有企业和集体企业主导的计划经济天下，党对经济组织的全面领导顺理成章，党政关系是完全合体的企业内部问题。

中国的改革开放从党政分开入手，对经济组织的影响最大，从现代企业制度建设，到公司法的实施，以及国退民进的改制浪潮席卷大地，党组织首先在合资企业中退位，而后在民营企业中边缘，最后在国有企业中弱化，党政关系成为一个争论极大的法治问题。

为此，我们在习近平时代研究党对经济组织的文化领导问题，就是要从国有企业的党政分工问题入手，聚焦党政协同分工的价值示范问题，自内而外地探索党对经济组织的文化领导之术。

本文研究的重点是党的经济工作问题，我们逐一进行上述三个问题的深入解析。

一、党对经济社区的政治领导是在研究党的性质特征问题

概要：党对经济社区的政治领导，关系到执政党领导的先进性与纯洁性，要自下而上地推进共产党重回初心的基层再造，实现党对经济社区的政治领导。

中国农村的基层党组织建设，集中反映了党在经济社区的工作状况，我们智库的研究员陶风平是人民大学哲学院的讲师，回乡兼职村书记五年，自下而上地推进共产党重回初心的基层再造，探索了党对经济社区政治领导的五种模式。

1、主义信仰再造：思想教育与党员监察相结合，强化经济理论与政策的传播

目前，党的基层组织有明显的利益化倾向，村级民主选举的拉帮结派之风尤为突出，甚至出现黑社会的暴力威胁。

因此，陶风平的经验之一，是党政明确分工，党组织从天下为公的信仰传播点入手，把教育和监察结合起来，对党员的腐败风、不作为和无信仰进行分步骤的治理，在思想和行为上纯洁党的队伍。

2、坚持群众路线：社会活动与化解矛盾相结合，在经济社区坚持走群众路线

目前，党的基层组织有明显的半瘫痪倾向，村书记如果个性强势使村主任全力配合，就可以代表党融入经济社区的行政管理，但与党组织的活动无关，也回避各种矛盾问题的解决。

因此，陶风平的经验之二，是党政明确分工，党组织从社会活动的公益义工线入手，把组织各种公益活动与解决现实矛盾结合起来，坚持群众路线，对党员的义工活动进行内容、形式、时间和结果的考核，靠"礼义归心"扩大党的影响。

3、提高智库能力：上下沟通与内外互动相结合，促经济社区的和谐平稳发展

目前，党的基层组织有明显的不作为倾向，村内矛盾与社会矛盾常常被高高挂起，党组织缺少责任意识与智库能力。

因此，陶风平的经验之三，是党政明确分工，党组织从积极主动的智库运筹面入手，把化解矛盾和反映问题结合起来，探索基础组织的智库运筹方式，积极参与利益矛盾、政策冲突和社会问题的解决，提高党组织的智库建言能力。

4、全域覆盖党建：进入实体与文化影响相结合，对社区经济组织的全面覆盖

目前，党的基层组织有明显的软弱性倾向，农村的个体农户分散运作，城市资本投资独立运作，各种合作社自发运作，党组织难以直接融入。

因此，陶风平的经验之四，是党政明确分工，党组织从农户服务入手，加强对各类经济组织的服务和监督，在土地集约和流通环节上发挥党的作用，在合作社中发挥党组织的重要作用。

5、重大任务落实：执行政策与落实任务相结合，党的政策与任务的落地实施

目前，党的基层组织有明显的逆反化倾向，对党的政策有怀疑而不贯彻，对党的任务有抵触而拒推进，党的统一性和战斗力名存实亡。

因此，陶风平的经验之五，是党政明确分工，党组织从贯彻落实政策和任务入手，寻找党的政策和重大任务的机会点，把政策与任务的落实与农民利益的实现融为一体，并追求先行试点和先行受益。

结论：党对经济社区的政治领导五位一体，包括主义信仰再造、坚持群众路线、提高智库能力、全域覆盖党建和重大任务落实，关系到党对经济工作深度领导的政治基础，是党组织重回初心的基层再造。

总之，我们在习近平时代研究党对经济社区的政治领导问题，要从村级党组织的性质特征入手，聚焦党政协同分工的瓶颈难点问题，自下而上地探索党对经济社区的政治领导之道。

二、党对经济生活的深度领导是在研究党的功能结构问题

概要：党对经济生活的深度领导，关系到执政党领导的核心性与统一性，要自上而下地探索党政分工的“中国方案”，实现“四个意识”对经济生活的深度领导。

中国社会不是政党敌对轮替的体制，经济生活是执政党领导社会的关键环节，和君创业咨询集团30年来为上百个城市做过发展战略，党政关系是改革的重要内容，被我们从五个角度聚焦，探索党对经济生活的深度领导模式。

1、党管经济发展方向，要在智库文化与协商民主上探索坚持群众路线的新路

毛泽东时代的群众工作是以发动革命的群众运动为基本主线；

改革开放之初的群众工作以平反冤假错案为联系群众的当务之急；

韬光养晦时期的群众工作以发展作为硬道理惠及群众；

经济高速度时期的群众工作以解决上访维稳问题为核心安抚不满群众。

今天的中国进入了习近平时代，依法治国将在法治范围内解决消极性的群众疾苦和历史遗留问题，党的群众工作将向扩大智库参与范围的积极性方向延展，探索社会主义协商民主的创新形态。

党管经济生活的方向把握，就是要坚持群众路线，创新群众参与的智库运作模式，使经济政策的制定与调整，能够真正实现“从群众中来，到群众中去”，准确把握经济工作的发展方向。

结论：经济工作党政协同分工的第一个领域，是党管经济生活的方向之势把握，要坚持群众路线的群众工作，以创新群众性智库活动为核心内容，解决经济工作的发展方向问题，与政府的技术性智库研究形成明确的分工区隔。

2、党管人才选贤用能，要在平等竞争与策论优化上探索借鉴智库科举选才的新路

西方的政党敌对轮替民主也是党管干部，但更偏重于党管总统竞选，总统代表党管干部任用，论功行赏与拉帮结派是社会常态。

中国传统的智库文化源远流长，从春秋战国时期的门客争鸣智库，到汉代治世的举征纳谏智库，在唐代完善了策论科举智库的制度，把教育体制、智库研究、平等选官和制度纳谏结合起来，并在明代形成了知行合一的智库运筹方法。

改革开放以来的党管干部，有党政分开的明显趋向，不仅党政分开运行，而且上下分开操作，形成了一把手主导与拉帮结派潜规则并行的局面。

今天的中国进入了习近平时代，经济领域的党管干部要复兴中国传统的智库文化，在组织智库活动中党政互动和上下互动，打破等级局限，杜绝拉帮结派，在智库运行的过程中优化经济干部队伍，建立党管干部的制度体系，探索社会主义新型智库的创新功效。

结论：经济工作党政分工的第二个领域，是党管干部的组织工作之道，要借鉴中国科举制度的智库文化，以创新党管干部的选贤用能体制为核心内容，解决经济工作的能力优化问题，形成党政互动、上下互动和过程结果互动的党管干部方式新模式。

3、党管统筹发展协调，要在打破分割与高效统筹上探索依法改革开放的新路

加强党对经济改革难题的领导有三种制度设计：

一是议会制模式。由党的书记出任全国人大和各省人大的领导，直接推动经济改革的各项立法，通过领导人大的执政党党团，全方位把握改革难题的解决。

二是总统制模式。将党的主席与国家主席合为一体，立法强化主席权力，由主席组织专门委员会和领导小组，全面协调党政之间、立法与执法之间、政府各部门之间，以及中央与地方之间的矛盾。

三是联席制模式。仿效军委体制，联席建立党政合一的领导小组，承担深化改革的协调任务。

目前，我们的中央实行的是联席制，而地方试行了议会制，各有不同的改革经验。

结论：经济工作党政分工的第三个领域，是党管深化改革的协调推进之法，是交叉运用议会制、总统制和联席制的模式，聚焦各种改革疑难问题，建立打破权力分割的改革障碍，形成党管改革运筹的高效模式。

4、党管立法执法监督，要在依法改革与方法创新上探索三种模式并用的新路

西方国家的执政党参政有三条途径：一是推举总统候选人并全力助选，二是议会组织党团协调议员投票，三是党鞭监督党员官员与议员的言论行动。

在中国，执政党在三个领域有三种领导方式：

中纪委与监察部合一，是运用了联席制模式，其权力相当于香港的廉政公署。

在人大的立法机构，实行的是议会的党团制，党对人民代表的影响，主要是靠执政党代表的统一思想和步调一致。

政协作为政治协商组织，更多的运用思想文化领导权，靠执政党对党员委员与非党委员的影响力。

结论：经济工作党政分工的第四个领域，是党管立法、党管协商和党管监察的立法执法之术，监察运用联席制运筹，立法运用党团制运作，协商运用影响力运行，形成了中国特色的民主与法治构架。

5、党管重大项目推进，要在动员方式与运筹实施上探索一号工程运作的新路

一把手工程在中国非常普遍，而雄安新区的千年大计震动内外。这些工程都是为了动员全党、全军和全国人民的共同参与，由党的一把手推动运筹的超大型项目。

从严格的法律意义上看，一把手工程不是个人的随心所欲，而是建立在党政联席制基础上的重大项目领导体制。

结论：经济工作党政分工的第五个领域，是党管重大国计民生问题的战略工程之力，是调动全党、全军和全国的动员形式，靠联席制体制进行党政合一的超大型项目实施。

总之，我们在习近平时代研究党对经济生活的深度领导问题，就是要从中央层面的党政分工问题入手，聚焦党政协同分工的法治规范问题，自上而下地探索党对经济生活的深度领导之法。

三、党对经济组织的文化领导是在研究党的工作方式问题

党对经济组织的领导是市场经济的瓶颈难题，因产权制度与公司法而需要进行创新型运作。长期以来，我们在推进企业文化的建设时，探索党组织在五个层面的参与空间。

1、企业文化的运筹力：党政合体的方向一致企业文化是一个企业的历史传承，具有上下一致的认同特征。由此推进企业文化建设，国有企业和民营企业的党组织有相同的地位，党政合体运作企业文化部门，方向完全一致，党组织主导企业文化部的成败关键，是如何全面渗透与积极推进企业的行政管理。

2、社群生长的活动力：党政合作的动力趋同企业文化建设的重要内容，是行政组织之外的社团与社群活动，党组织要在企业内形成影响力，必须以参与和主导这些活动为抓手。由此展开的党政合作，双方的合作动力趋同，都是对企业文化落地的支撑。

3、各种矛盾的化解力：党政沟通的渠道畅通企业内的社团与社群活动也会有各种矛盾冲突，党组织要把贯彻党的路线方针为基本出发点，把企业文化的落地转化为解决矛盾的原则，建立上下与内外和谐发展的人际关系生态。

4、违法乱纪的监督力：党政协调的方法把握企业内部的监事会不仅信息渠道有限，而且利益冲突明显，与大股东和高管层的冲突存在一定顾虑。为此，党组织有责任、有义务，也应该有能力、有勇气行使第二监事会的责任。但是，如何解决好与大股东和CEO的冲突，是党政协调的关键所在，要把握分寸和方法。

5、董事决策的参与力：党政权力来源的法理董事会是股东会选举的产物，在国有企业可以解决大股东授权党组织参与决策问题，甚至可以把董事会的多数票与党委重合，也可以模仿党政关系的议会制模式，党委影响董事会内的大股东党团，党的权力来源有法可依。

但是，民营企业与外资企业则完全不同，党组织在董事会中的权力来源需要另外立法。在德国，社会民主党执政中有过明文立法，规定工会组织在董事会和理事会中的地位，中国是否应该立法，需要慎重决策，涉及到投资环境的营造，也涉及到产权制度的规范。

结论，我们在习近平时代研究党对经济组织的文化领导问题，就是要从国有企业的党政分工问题入手，聚焦党政协同分工的价值示范问题，自内而外地探索党对经济组织的文化领导之术。

总之，“只有党政分工、没有党政分开”是深化改革的方向，是经济社区政治领导、经济生活深度领导和经济组织文化领导的三位一体，需要进行全方位的统筹运作，形成习近平时代的“中国方案”。