嘉  宾：叶兴庆 国务院研究室农村经济司巡视员

        乔润令 国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任

        陈光金 中国社会科学院社会学研究所副所长、研究员

        李义平 中国人民大学经济学院教授、博士生导师

        相  伟 国家发改委经济研究所副研究员

主持人：赵鸿文

 

诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾预言, 21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国的高科技,二是中国的城镇化。国家统计局发布的最新数据显示，2011年中国城镇人口为69079万人，比重达到51.27%，城镇人口比乡村人口多3423万人，城镇人口超过农村。这是中国社会结构的一个历史性变化，意味着社会发展进入了一个新的阶段。

 

城镇人口超过农村人口影响深远

主持人：2011年我国城镇人口在统计上首次超过农村人口，这个数字是怎么来的？

乔润令：我们城镇化统计是宽口径的，是按常住人口来计算和统计的，城镇人口是指居住在城镇范围内的全部常住人口。也就是说，把在城镇生活半年以上的农业户籍人口也统计为“城镇常住人口”。国际通行的做法，也是用常住人口统计城市人口。我们统计的城镇人口，包括了2亿左右进城农民工。他们虽然在城镇居住6个月以上，但是绝大部分并没有变成真正的城市居民，在很多方面还没有真正融入城市体制和城市生活，在很大程度上是“半城市化”的。

叶兴庆：1978年我国城镇人口为1.7245亿人，占全国总人口的17.92%。2011年全国城镇人口达到6.9亿多人，这其中除了城镇“原住民”自然增长之外，大概有4.5亿人是30多年来从农村转过来的。怎么转的？有三种途径：一是招工、招干、上学、参军入伍，像我们本来是农民子弟，大学毕业后就留在城里了。二是城镇边界不断外推，随着土地被征用，不断地有农民被卷入城市，村委会改为居委会。三是从农村腹地流入城镇，主要是外来务工人员。这部分人是下一步把这51%的人口变成真正意义上的城镇人口的重点，也是未来继续城镇化的重点。

 

主持人：这是否说明我们的城镇化是带有“水分”的？

叶兴庆：这并不表示我国的城镇化水平是虚假的。我国城镇化正处于快速发展阶段，城镇人口超过农村，是一件大事，具有重要意义，说明我们国家的工业化、城镇化到了一个转折点，很多政策取向就会发生变化。以前在农村人口占大多数的情况下做不了的事情，在农村人口比重不断下降的时候就可以做。比如这几年实行的一整套的强农富农惠农政策，工业反哺农业、城市支持农村，新农村建设等，就是根据城乡人口总的变化，对我们国家工业化、城镇化战略作出的重要调整。到了50%以后，调整的力度肯定会更大。

乔润令：中国城镇人口达到51.27%有意义，要说这个意义多么多么地大，恐怕也谈不上。大体上相当于去年中国经济总量超过日本这个概念，虽然数量上去了，质量差距还不小。话说回来，中国城镇化走的是一条快速发展的路子，这是伴随经济30多年高速增长而形成的，是一个互动和互为因果的关系。可以这样讲，推动了中国经济高速增长的30多年，其中动力之一就是城镇化。另外，城镇化超过一半，中国的社会结构、人口结构、社会形态、社会风貌都将为之一变。这个变化不是统计数字出来了才变的，而是30多年来一直在变。

陈光金：城镇人口比重过半，在中国社会发展过程中是一件大事，是我国社会现代化的一个转折点。尽管统计部门使用的统计口径是常住人口，但这些人毕竟是在城镇中居住，他们的存在必然会对社会发展产生重大影响。这个影响可以从几方面分析。

一是劳动与就业。如果从非农就业角度来考虑，随着城镇化过半节点的到来，我们便不能再简单地把农村当做中国劳动力的蓄水池。相反，要像对待城镇劳动力就业一样，对待进城农民工的就业问题，特别是在就业进入和就业培训方面。

二是收入与消费。农民工收入增加了，会对消费产生积极影响，这没疑问，但前提是统计上的城镇化变成基本权利上、制度安排上的城镇化。也就是说，只有当进城农民工在城市生活的时候，他们的消费才会真正变成城市人口的消费。即便他在城镇的消费跟城镇居民相比有差距，但仍然要比在农村多。

三是权利与服务。农民进城以后，特别是新生代农民工，在权利与公共服务方面会提出越来越平等化的要求。谈到权利，还要谈到社会保障问题，公平的社会保障获得是公民社会权利的一个重要组成部分。除了基本保障要覆盖到进城农村人口之外，城市反贫困也要延伸到进城农村人口中的贫困者。现在，城镇的贫困问题不仅仅是非农户籍人口贫困的问题，进城农民工的贫困问题也越来越突出。在目前我国的社会救助体系中，农村有农村的最低生活保障，城镇有城镇的最低生活保障，而进城农民工实际上是两不沾。

四是生活方式与文化的整合。城镇化并不是单纯的人口从农村进城，也包括人际关系、社会关系、社会生活方式、文化价值观念等之间的融合和统一。从这方面来讲，这样一个时点的到来，意味着我们必须更加高度重视进城农村人口与城市人口的融合问题。比如居住问题，现在进城农民工主要居住在城市周边，多为聚居型，与居住地的“原住民”基本上属于两个世界。

所以，城镇人口过半，是中国人口结构的巨大转变，意味着整个社会结构面临新的调整，进一步朝着现代社会结构发展和演进，由此会带来一系列变化，也给社会管理提出了新的要求和挑战。政府在深化各方面改革和制定各项政策时，一定要考虑这个现实，要有新的思路。

相伟：2011年，我国城镇化率达到51.27%，城镇人口名义上首次超过农村人口，既要关注它在我国发展中的意义，也应关注其全球意义——这可能是中国城镇化水平超过世界平均水平的历史性时点。从某种角度看，两个数据具有一定的可比性。2010年，世界平均城镇化率为50.5%，稍高于中国2010年的水平。但2011年我国保持了较高的城镇化速度，预计城镇化水平将超过世界平均水平,中国在城镇化领域的追赶迈出了可喜的一步。

   

绝大多数农民工回不去农村了

主持人：按照我们的统计口径，过半城镇人口大概包括了一两亿进城农民工，但是他们户籍还在农村，可以说是“一只脚在城里，一只脚还在农村”，为什么会这样？

叶兴庆：进城农民工这个群体，他们就业在城市、户籍在农村，劳动力在城市、家属在农村，收入在城市、财富积累在农村，生活在城市、根基在农村。这个现象我叫它城镇化的“夹生饭”，半生不熟，这部分人很特殊，既是现在城镇人口中的一部分，也是农村户籍里面的特殊部分。为什么一只脚在农村，一只脚在城市？有人讲二元制度、户籍制度，城市大门没打开进不来，有这方面的原因。但是，另外一个原因就是农村自身产权制度改革没有到位，很多制度安排没有跟上，农村人口不能顺利转移出来。

 

主持人：一脚城里、一脚农村，这部分人今后还能回到农村吗？

叶兴庆：首先问问农民工为什么要到城市里来。长期以来就是说为了增加收入，这没错，但是不完整。农民进城不仅仅为了增加收入，还有一个实现人的全面发展的问题。两千多年前亚里士多德讲：“人们来到城市，是为了生活；人们留在城市，是为了更好地生活。”套用这句话，农民工到城市里来是为了讨生活，很多人想留下来，是为了更好地生活。

现在可以作出一个基本的判断，就是进城农民工绝大多数可能回不去了。第一，农民工里面的新生代农民工多数回不去了，“80后”、“90后”，可能初中毕业就在城里面打工，有的甚至在城里出生，从没务过农，他们不认同农民工这个身份，不把自己当农民看。第二，全家外出的农民工这部分更为特殊，带上家属出来，更不大可能回去了。第三，城乡收入水平落差也决定相当部分农民工不可能退回农村。2008年国际金融危机发生后，我们预计会有相当部分农民工返乡，当时很害怕这部分人回到农村会要承包地，会有土地纠纷，后来发现根本没有这个问题。回来的后来绝大多数又回城里了。留在农村的，基本上是就地就业，从事第三产业，真正回归农业的相当少。他们回不去了怎么办？回不去了，就要煮熟城镇化的“夹生饭”，不能再一脚城里、一脚农村了。

 

煮熟城镇化的“夹生饭”

主持人：煮熟城镇化的“夹生饭”，也就是要让进城农民工真正成为城镇居民，但这绝不是改变一下户籍那么简单，有哪些问题需要着手解决？

叶兴庆：户籍制度还是要坚定地改。但户籍制度改革很复杂。最近，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》公布了。实际上，去年年初这个通知就已经发下去了，但是到今年全国“两会”前夕才正式公布。为什么？就因为这个事情太敏感、太复杂。下一步户籍制度改革，除了要按照国办通知精神推进以外，很重要的一点，就是今后城市政府新出台社会管理和公共服务政策不应再跟户籍挂钩了。现有跟户籍制度挂钩的政策，要梳理，按照轻重缓急、解决难易程度排队，有些现在就可以解决，有些要逐步解决。其实很多政策也都在改。比如城镇职工养老保险等“五险一金”，进城农民工也可以加入到里面来，实际上户籍这个门槛已经取消了。比如保障房分配，前几年门槛还比较高，现在已经有些地方的经济适用房和公租房分配对象涵盖了农民工。比如义务教育，农民工随迁子女不用再交借读费。当然很多政策还没有放开，像低保、廉租房、参军入伍等跟户籍还挂钩。跟户籍关系最大的就是异地高考问题，主要涉及跨省，在一个省里面问题不大。这个问题教育部也在研究。如果把这些问题解决了，户籍就没有多大意义了，就是一个人口登记的概念。

乔润令：户籍背后是公共服务，进城农民工享受不到同等的公共服务，处于“半市民化状态”。所以，关键是要推进基本公共服务均等化。既要逐步把有稳定劳动关系并在城市居住一定年限的农民工及其家属转为城市居民，更要加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步剥离附加于户籍制度上的不公平福利制度，逐步缩小城乡间人民生活水平和公共服务差距，促进农村转移人口在劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、医疗服务、住房租购等方面与城市居民享有同等待遇。

陈光金：农民工与市民不平等的背后，从城乡来讲，是产业结构、就业结构的失衡；从初次分配来讲，是劳动报酬比重太低，在获取工资性收入的劳动力中，来自农村、仍然保留农村户籍的劳动力超过2亿人，他们已经成为工资劳动者的主体，国民收入中劳动报酬比重偏低，实际上也就是农民工的工资水平太低。这些问题不解决，农民工就无法真正融入城市。我国农村人口还是太多，要在城镇化进一步发展中解决这个问题，要在公共服务、权利保障、资源配置方面进一步推动城乡一体化。

相伟：农民工市民化的关键有两个：一个是“财”，一个是“改”。一个农民工转化为真正市民需要的支出大约是10万元，要转化2亿左右农民工，就需要20万亿元，即使只需要政府财政支付一半，那也是10万亿元，目前我们是不是有这个财力支撑呢？再一个就是“改”，推进农民工市民化需要综合改革，这就更复杂了。复杂性就在于这需要全面破解城乡二元管理体制，这个二元管理体制远远不止土地、社保、户口这么简单。举个例子，我们在调研的时候问农民愿不愿意进城，他说不愿意，为什么？如果在农村第一胎是女孩，还可以生二胎，进了城，这个待遇就没有了。除了破解城乡二元体制外，还需要其他一些配套性措施，要推动农民工市民化，除了要解决住房、社保等问题，就业问题更为关键。住房往往是一时的事情，就业才是一世的事情。要农民工主动留在城市，最大的担心是工作能否稳定。以前就业不稳定，失业以后回到农村还有饭吃，如果进了城有地方住，没有地方吃饭，怎么办？日本在快速推进城镇化的过程中，实施了最严格的就业保护制度，可能给我们一些启示。中国要推动农民工市民化，除了要推进城乡二元体制改革外，还要大力推进城市就业保障制度等改革。

     

未来城镇化要总结经验前行

主持人：尽管城镇人口过半了，但是反观我们的城镇化之路，肯定还有一些不足之处，总结起来，有哪些呢？

乔润令：概括起来有几方面：

一是从总体上来说，城镇化还是落后于经济发展。从国际经验看，大概我们这个发展水平的国家城镇化率要比我们高出10多个百分点，发达国家更高。

二是城镇化发展不均衡、不可持续。不均衡表现在两方面：人口在国土分布上是一头大，主要集中在东南沿海；人口在大中小城市分布也不均衡，主要集中在大城市。城镇化的发展方式不可持续，重外延扩张，轻内涵增长。

三是人口城镇化的问题。进城农民工还没有变成真正的市民，除了影响内需进一步扩大外，还影响制造业水平的提升。我们号称制造业大国，很多工人流动性非常大，根本没有办法沉淀下来，也没有办法做长期培训。德国制造业水平高，是因为他们有大量的熟练工种，一辈子就只做一件工作，持之以恒，精益求精，同样的东西做出来肯定比我们强。此外，还有农村“三留守”问题。

李义平：城镇化现在有些问题值得反思。中国的城镇化也像中国的经济发展方式，既促进了中国经济发展，也带来很多问题。有些地方对城镇化理解有误区，认为城镇化就是城市建设，为了城镇化而城镇化，为GDP增长而城镇化。农民在这样的城镇化之下，进城有了户口，有户口不一定有工作，有工作不一定有房，进城成本更高了。这样搞城镇化的地方，目的和手段都有问题。

相伟：我们的城镇化是农民工和市民双轨运行的城镇化。城镇化虽然在经济社会发展中形成了阶段性均衡，但仍属“小均衡”：尽管以往的城镇化道路可以快速推动经济增长，但因为压低了农民工消费能力而不利于产业、消费等结构升级；尽管可以维护社会稳定，但由于在城市中形成了新的二元结构而不利于长期社会进步；尤其是缺失了经济社会与资源环境的均衡，容易导致资源浪费和环境破坏。综合来看，“双轨制”城镇化的负面效应，突出表现在影响了两个关系长期发展的关键要素，即“地”和“人”。一是过度占用土地资源，土地城镇化快于人口城镇化，农村建设面积迅速膨胀，大量的土地资源被转化成建设用地；二是影响人力资本的积累速度，过于频繁的农民工流动不利于人力资本积累。

 

主持人：我们用30年时间赶上西方200年的城市化历程，其间难免会有些问题，城镇化之路还要走，重要的是下一步怎么解决这些问题呢？

乔润令：首先，转变城镇发展方式。不能只要土地城镇化，不要人口城镇化，这个方式肯定是不行的，是不可持续的。不能走老路了，一定要和转变经济发展方式一道，转变城市发展方式。

其次，改变资源配置方式。我们的资源要素配置过度集中于大城市和特大城市。比如2010年末全国地级以上城市人口3.8亿人，占全国人口总数的30%左右，地区生产总值22.7万亿元，占全国GDP的57%，固定资产投资几乎占全国固定资产投资的一半。投资在这儿，机会就在这儿，农民工是跟着就业机会走的。所以，一定要在资源配置的方式和方向上有所改变，否则城市发展方式还是转不过来。

最后，把推进人口城镇化要作为下一步的关键和突破口。现在农民愿意进城，够条件的就要落户。其实也有很多农民是不愿意进城的，因为他们觉得城市户口含金量没有多少。我们在一些地方调研发现，很多农民不愿意进城，而且有些居民要求返回农村去。为什么呢？近些年国家惠农政策力度逐步加大，还有处在城边的人拆迁的预期提高了。此外，农民有两个顾虑，一是进城以后消费太高，二是担心他的房子。现在农村的年轻人想不想进城呢？想进城，但很纠结，既想享受城市的繁华，又不愿意丢掉农村的利益。这说明农村土地产权改革做得还不是很好。这次户籍制度改革有一点非常重要，就是强调农民自愿，我想进城可以，我不想进城是我的权利，不能逼我进城上楼。

李义平：我的建议是，城镇化发展到现在，一是速度要慢一点，二是强调有产业支持的城镇化。没有产业支持，城市人口就很难充分就业，也就没有足够的收入，很难刺激消费，一个没有足够需求刺激的城市是难以维持的。有产业支持，有收入，有消费拉动，这样形成的城镇化是一个自然而然的过程，靠行政力量推动的所谓城镇化是拔苗助长。所以，我们宁可要那个自然而然的过程，符合经济规律的过程，而不要那个拔苗助长的过程。

 

优化城镇化布局和形态

主持人：我国人口规模巨大，只靠几个城市圈和少数经济发达地区不可能完成人口的城镇化。未来大概还有两三亿人需要进城，他们往哪里去？

叶兴庆：我们一直坚持大中小城市和小城镇协调发展，这个战略原则上讲是对的，但是下一步，我觉得还是要把中小城市、小城镇作为城镇化的重点。农民进城首先要就业，就业就要有产业。要通过产业转移，通过大城市和中小城市、小城镇产业的配套，把小城镇和中小城市的产业基础做强，有产业以后才能支撑相应的人口，才能吸引人到那里就业、定居。在产业转移政策方面，以及土地利用指标分配上，都应该向中小城市、小城镇倾斜。在城市规划和布局上，也要有意识地把重点放到中小城市、小城镇，放在中西部地区。这样的话，整个城市人口的分布才会比较均衡。

这个问题其实现在也开始出现一些苗头。比如农民工跨省流动的比重，在2008年达到高峰以后，2009、2010、2011三年都在下降，就是说越来越多的农民工倾向在省内就业。这说明经济发展到一定阶段以后，工业化、城镇化的空间布局在变，产业在向中西部转移，城市人口也在向中西部和中小城镇转移，这是一个趋势。我估计，现在51%的城镇人口里面，相当一部分人还会有二次迁移的问题，就是从大城市、东部地区向中小城市、中西部地区迁移。

陈光金：我的看法是，中国城市化应该以中小城市为主，但是也不排斥大城市人口的发展。大力发展小城镇在一个阶段是可行的，但是从城市化整个过程来讲，不是中国城市化在目前这个阶段的主要战略。小城镇化是在城市化已经完成，社会从现代社会走向后现代社会才会出现的，而且是以足够的空间资源作为前提条件，小城镇对空间的使用效率小于小型以上的城市。这里面关键在于发挥市场机制的作用，而不要过分强调行政主导。

相伟：我们先要问问哪些人未来会进城？当前的经济发展方式、体制环境下农村中可转移的劳动力已经所剩无几，未来城镇化“化”谁呢？未来，首先要“化”的就是已进城的农民工家属。2009年的数据显示，1.67亿农民工只有3000万是带着家属来的，带眷系数只有0.22左右。如果农民工把老婆、孩子、父母接过来，带眷系数提高到0.5，相当于夫妻二人带一个孩子进城，则会向城镇进一步转移5000万左右人口；带眷系数提高到1，相当于每个进城务工人员带一名抚养人进城，则会向城镇进一步转移2亿多人。在后一种情况下，由农民工带来的城镇人口增量将达到四五亿人，我国城镇化人口将达到10亿左右，基本实现城镇化率达到70%的目标。这意味着下一阶段中国城镇化的主体将由农民工向农民工家庭转变。从这个角度来看，人口大量增长的城市还将是现在农民工比较集中的城市，也就是就业岗位比较集中的城市，这可能是客观规律，当然还有政策调控的空间。农民工往哪儿去？是中小城市为主，还是大城市为主？“十二五”规划纲要提出，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。未来的城市不要以大中小来区分，大中小只是一个城市的形态，它们在城市体系中都有各自的功能，最好的方式是把各个城市相互间的促进联动作用发挥出来，相互间取长补短，形成一个个的城市群，这样才能实现综合效益的最大化。

李义平：能不能反过来把有条件的农村搞成城镇？像山东寿光，农村产业搞得很好，农民就不用出去打工了。农业是我国经济的短板，也是未来经济增长的一个亮丽增长点。把有条件的农村建成城镇，能够减少很多社会问题，而且把农村建设成小城镇，成本也低很多。所以，城镇化城镇人口过半，我们也应该像中央今年提出的经济方针一样，要稳中求进，提高城镇化的质量，不能再铺摊子，不能再按照以往城镇化的道路走下去。我们可以反过来思维，把有条件的农村建成城镇，提高农业的技术含量，延长农业的产业链，让农民就地就业，把农村建成真正美好的社会，既解决了就业问题，又解决了农业出路问题，还解决了城市的很多问题。当然，要走这样一条路，中央必须要有相应的制度安排，有相应的考核标准。

 

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新生代农民工占外出农民工六成

2011年，我国农民工总量2.53亿人，比2010年增长4.4%，其中，外出农民工1.59亿人，增长3.4%。外出农民工月均收入达到2049元，比2010年增长21.2%。外出农民工中，20世纪80年代后出生的新生代农民工约占六成，正在成为农民工大军的主体力量，也是城市流动人口的主要组成部分。据农业部农研中心调查，2010年新生代农民工的平均受教育年限为9.2年，比上一代农民工高1.6年，其中具有高中及以上文化程度的比重近30%。民政部前不久出台了《关于促进农民工融入城市社区的意见》，这是中央有关部门就农民工融入社区问题下发的第一个专门性政策文件，首次从国家层面描绘了农民工参与社区生活的“路线图”，为维护农民工合法权益提供了制度依据和保障。