基层民主是改革开放以来，特别是党的十五大以来中国社会民主发展的一大亮点。据《中国的民主政治建设》白皮书介绍，中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。该书还将“扩大基层民主”作为完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。党的十七大对基层民主的理解更进了一步，不仅将基层群众自治（即农村的村民自治、城市的居民自治）制度作为当代中国四大政治制度之一，提出了扩大基层民主的若干措施，还指出，在推进党内民主过程中，应积极探索党内基层民主的多种实践形式。照此看来，中国基层民主的实践是全方位、多领域的。基层群众在实践中切切实实享受到民主权利给自己带来的好处，基层民主的形式和内容不断丰富。但同时，基层民主仍然存在一些深层次问题，有些是思想意识方面的问题，有些是机制体制方面的问题，还有一些是操作性的程序问题。具体来说要处理好六大关系：

一、民主与素质的关系

至今仍然有一些人认为，基层群众的素质较低，不应该搞民主，或者不应该先从基层搞民主。关于民主与素质的关系，一直是政治学研究的热点问题。笔者认为，能否搞民主，或者说能否启动民主，与一些人所说的素质无关。比如，原始社会，经济文化水平相当低下，人们连基本的温饱问题都很难解决的情况下，在分配集体劳动的成果时，仍然能够大体上按照民主的办法，按照公正平等的原则进行分配。正是基于这一点，要不要搞民主，能不能够搞民主，与素质无关。与素质有关的，就是民主的质量，也就是说，民主搞得好与坏与素质有关。我们不能因为参与者素质低，民主搞得不好，而不再推进和发展基层民主。恰恰相反，我们应该继续加大民主实践的力度，在民主实践过程中提高民众的素质，从而提高基层民主的质量，进而推进基层民主向前发展。

二、基层民主与更高层面民主的关系

有些学者认为，基层选举的层级太低，应适时向乡镇乃至更高层级提升。有一段时间，对中国大陆要不要推行乡镇长直选问题曾有过热烈的讨论。1998年底四川省遂宁市市中区步云乡搞过一次直选，效果不错，但从程序上违反了我国宪法和地方政府组织法的有关规定，因此，步云乡在2001年选举时对直选程序作出调整，由直选乡长改为直选乡长唯一候选人。有的学者对2001年步云选举政策的调整表示认可，认为这既尊重了民意，同时又维护了宪法和法律的尊严。但仍有学者认为，步云选举的变化是那里上一届直选政策的倒退。值得注意的是，就在1998年底至1999年初，中国大陆学术界讨论基层政权要不要直选的时候，中国台湾地区却宣布，乡镇长由过去直选改为官派。理由是台湾乡镇长的选举受到家庭和黑金势力的操纵。

关于乡镇长直选的争论，实际上涉及两个方面的问题：一方面，中国民主发展的逻辑，即中国的民主是从基层向高层推展，还是从高层向基层推展，还是基层与高层同时推进。有不少学者认为，中国的基层民主应该承担更大的政治使命，即中国的民主从基层做起，从低到高层层提升到中央层面的民主。但也有不少人认为，基层民主无论怎样发展，都不会自然延伸至更高一级，正如办公桌不同层级的抽屉一样，各个层级的抽屉无法打通。另一方面，涉及中国的宪政体制问题，即作为基层政权，乡镇政府的行政首长按照人民代表大会制度的规定，本应由本级人代会的代表选举产生，而不能由选民直接选举产生。如果由选民直接选举产生，则违反了宪法，同时也会从根本上动摇人民代表大会制度这一根本政治制度。

三、基层支部与基层政权组织、基层自治组织的关系

这涉及共产党依法执政、依法领导的问题。从基层党组织与基层政权之间的关系来看，既是党政关系问题，也是依法执政的问题，即共产党通过什么样的形式在国家政权机构中发挥执政党的作用。党政关系在上个世纪80年代中期是一个热点问题，党政分开是当时解决党政职能矛盾的一个思路。但在实践过程中，如何处理执政党与国家政权的关系，既能发挥党依法执政的作用，同时又能够发挥政权机关的积极性，仍然处于探索之中。以农村为例，在一些地方推行乡镇党委书记兼任乡镇长，这一做法被不少学者解读为新一轮的“党政合一”。笔者认为，过分强调“一肩挑”，虽然缓和了基层党政组织特别是党委书记与行政首长之间的矛盾和摩擦，但“一肩挑”的不良后果就是权力更加集中。在我们的监督体制还有待完善的情况下，党政“一把手”由两人分别担任的制度设计，有利于权力互相制约与监督。

从基层党组织与基层群众自治组织之间的关系来看，是依法领导的问题，即基层支部如何发挥对基层自治组织的领导核心作用。在农村，突出表现的是“两委关系”，即农村党的支部委员会与村民委员会的关系。按照村委会组织法的规定，村委会是基层群众自治的组织载体，负有村级集体经济保值增值、社会稳定的职责，享有办理农村公共事务和公益事业的权力。但党组织又是村级各种组织的领导核心，在村民自治过程中享有指导、支持各项自治事业的权力。一些当选的村委会主任认为，自己是上千的选民选出来的，腰板比村支书硬，因此不服从农村党支部对基层群众自治活动的领导；但是一些村支部书记认为，自己是中国共产党这一执政党在农村社会中的代表，按照《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部有权“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”。但根据《村民委员会组织法》有关规定，村委会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。农村土地和财产又属于村中“重要问题”，谁来管理和决定这些“重要问题”就产生争执，引发农村两委矛盾。为了解决这个问题，多数农村提倡农村党支部书记竞选村委会主任，争取“一肩挑”。还有一些农村，对于村里的重大问题，既不是党支部说了算，也不是村委会说了算，而是采取两委联席会商量讨论，交由全体村民进行村务公决，或者经过村民会议授权，由村民代表会议决定。应该说，充分体现多数人意愿的会议表决方式，更能体现基层民主的初衷。

四、基层政权与基层群众自治组织的关系

在目前的压力型体制下，地方政府把一些经济发展、社会管理、民生建设等行政性任务量化为一系列指标体系，然后由省到市到县到乡，一级级压下来。乡镇政府为了完成这些任务，再一次将任务分解，压给各村。在这种情况下，会出现两种情况：一是各村听从乡镇的安排，当乡镇的发展要求与基层群众的利益诉求不一致时，也会按照乡镇政府的意图加以贯彻；另外一种情况是，一些基层群众特别是基层自治组织的负责人会对乡镇政府的一些行政性要求，加以抵制。由此，引发乡村之间，准确地说是政府的行政管理权与基层群众的自治权之间的紧张与冲突。从历史上看，乡镇一直是村的上级领导机关，尽管村民委员会组织法明确规定乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系，但长期形成的领导与被领导关系很难通过一纸法令能够改变。

有学者曾经提出，是否考虑出台一部《中华人民共和国乡村关系法》，以法律的形式明确界定乡与村的权力边界。如果从综合配套的角度来看，需要出台的不仅是一部乡村关系法，而且还需要出台一部中央与地方关系法、地方政府与基层政府关系法，由此形成从中央到地方再到基层的一整套权力规范体系。从一个国家的纵向权力配置来看，的确需要明晰上一级政权与下一级政权的权限划分，需要明确基层政权与基层自治组织的权限划分。我们目前不妨从基层的实际出发，制定一些规范性的文件，按照权责一致的原则，对乡镇政权与村级自治组织的关系进行明晰。

在基层政权、基层党组织、基层自治组织的多方关系中，基层党支部处于非常重要的地位。它既是当事方之一，也是缓和三方关系的调和剂。作为执政党在农村最基层的力量，农村党支部如何发挥执政党的功能，建立规范化、制度化的，乡镇政府、乡村党组织、村委会三者有机统一的，充满活力的基层群众自治运行机制意义重大，必须引起高度重视。

五、基层党组织的主要负责人与领导班子的关系，特别是书记一把手与班子的关系

在推进基层民主过程中，一个常见的现象是，基层党组织的主要负责人，即支部书记，权力过大。从理论上讲，作为一种扁平化的组织结构，农村党组织支部委员会中的书记、副书记、委员，政治地位平等，在会议表决时，一人一票，每个人投票的权重都是一样的。但在现实生活中，支部书记的权力过大，以至于在基层党内政治生活中，副书记、委员以及其他党员都按照书记的意思来行事、发言，支部书记渐渐地成为了一个“特殊党员”，党内基层的民主氛围也渐渐地变少了。

要扭转这种情况，推进党内基层民主，就必须两手抓，两手都硬。一方面，要充分保障党员行使民主权利，严格按照《中国共产党党员权利保障条例》的要求，对于侵犯党员权利的行为进行惩处。另一方面，要使党的委员会制度真正建立起来，对基层党内的权力进行合理布局，防止书记的权力过于集中。为此，要积极推行党员直选基层党组织领导班子特别是支部书记的做法，以增强农村党支部书记的民意基础，一些农村推行的“两票制”选举产生乡村党组织领导班子成员，就是这种思路的实践形式，此为其一。其二，要适度减少书记的权力，将基层党组织的权力按照党内法规，分解到副书记、委员。当然，减少书记权力需要减轻书记的责任，不要事事追究书记的责任。其三，将选举权、决策权、监督权三者相互制约又相互协调。只有这样，才能使基层党组织保持和谐、充满活力的民主状态。

六、基层党内民主与基层人民民主的关系

早在1987年党的十三大就提出，“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。党的十六大重申这一思想，提出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”党内民主对人民民主的示范带动作用能够发挥，主要原因在于党员一般来说是基层社会中的精英分子，党员的民主素养决定着党内民主的质量。高质量的党内民主将产生两个方面的积极后果。一方面，将不断培养和塑造更多党员的民主素质，使他们积累民主经验，提高民主参与技能；另一方面，也将通过党员的模范先锋作用影响和带动群众的民主参与活动，以此来提高人民民主的质量。

在基层社会中，党内民主带动人民民主的理论逻辑在实践中不断得到验证。比如，党员积极参与村民自治、居民自治、企事业职工民主，在上述活动中成为村民代表、居民代表、职代会代表，成为村委会、居委会、职代会的主要负责人，将党内民主的某些做法“移植”到人民民主当中。另一方面，人民民主也能够反过来，促进党内民主的深化。农村党支部“两票制”选举的做法，就是吸收和借鉴村委会选举的办法，将村委会直选的经验引入到支部选举中。目前，“两票制”已经应用于乡镇党委的换届选举中。

由此，我们不难发现，在基层民主建设过程中，党内民主与人民民主的关系不是单向的带动与示范，而是双向的良性互动。党内民主与人民民主应学习和借鉴对方的好做法、好经验，并将其吸收，转化为自身建设的优势政治资源。二者的目的都是为了丰富当代中国社会主义民主政治的内容与形式，保证党员群众的民主权利，实现社会的和谐发展。

（作者系中央党校政法教研部教授）