党的十七大报告明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”十七大以后，从中央到地方都进行了大部门制改革的探索，取得了初步的成效，同时也暴露出一些问题。十八大报告进一步强调，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”， 充分体现了中央进一步整合机构设置、优化政府组织结构的决心。大部门制改革，是我国社会经济发展到一定阶段的必然要求，当前亟需针对改革实践中的难点问题，探究稳步推进大部门制改革的思路与对策。

 

 

(一）大部门制改革是市场经济发展的必然要求

 

改革开放以来，我国经济持续高速发展，社会主义市场经济体制不断完善。市场经济的发展对政府管理提出了更高要求。然而，经过改革开放以来历次政府机构改革，我国政府管理体制仍然存在诸多问题，不能完全适应市场经济发展的需要。

 

首先，市场经济的发展，要求政府不能过多干预微观经济事务。而当前我国政府未能完全实现从全能政府向有限政府的转变，在很多经济领域仍然管得过多过细，影响和制约了我国市场经济的持续健康发展。其次，市场经济要求合理配置资源, 并使资源按照市场规律进行流动。随着我国经济领域的市场化程度越来越高,很多经济事务的管理不再相互独立, 而是相互交织、密不可分。探索实行职能统一的大部门体制，就是以政府职能转变为核心进行政府组织架构与运行机制的调整和优化，使政府工作重心转变为制定政策、规划、标准，加强对经济的统筹规划、宏观调控和监管，减少对具体经济事务的直接干预。

 

从实践上看, 市场经济发达国家普遍实行大部门体制。美国政府有15个部门，日本12个， 俄罗斯15个。而我国在2008年机构改革之后到十八大之前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构15个，办事机构4个，部委管理的国家局16个，直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。[1]机构数量多、类型杂，分工过细。为此，政府必须调整以往适应于计划经济的政府管理体制，构建适应市场经济发展的政府管理体制。这就要改变以往政府部门设置过多过细的问题，建立“大职能、宽领域、少机构”的大部门制。[2]可以说，大部门制是市场经济发展到一定阶段的必然要求。

 

（二）大部门制改革是建设服务型政府的必要途径

 

进入21世纪后，中国启动了创建“服务型政府”的进程。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，服务型政府被第一次写入党的决定。十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。 十八大进一步强调，要按照建立中国特色行政体制目标，建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。

 

实行大部门制有利于解决我国政府体制自身的诸多问题。当前我国政府管理普遍存在部门职能和权限交叉、机构重叠的情况。这种多头管理的现象，一方面导致政府部门责任不明，谁都可以管，最终谁都可以不负责。另一方面，导致部门之间协调成本高，协调难度大，行政效率低下。实行大部门体制，一方面可以加强部门决策权的统合，避免政出多门，互相推诿，从而有利于责任政府的建设。另一方面，可以进一步理顺部门之间权责关系，减少不必要的协调和沟通环节，从而降低行政成本，提高行政效率。

 

实行大部门制是强化政府公共服务职能的制度基础。服务型政府的基本内涵就是为全社会提供基本的、有保障的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，并在此基础上形成政府治理的制度安排。人民满意是服务型政府建设的出发点与最终目标。而当前我国很多政府行为仍呈现经济建设型特质，对人们日益强劲的公共服务需求回应度不够，在环保、治安、社会保障、教育、医疗、住房、就业等民生方面还有许多问题没有得到妥善解决。通过实行大部门制改革，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，调整优化政府组织结构，强化公共服务部门，完善服务监管体系，弱化微观经济管理，能促使政府转变职能，以增进民众利益为目标，以改善民生为重点，切实推进服务型政府建设。

 

（三）大部门制改革是促进社会和谐发展的必要保障

 

转型期社会问题的有效应对要求实行大部门制改革。改革开放以后，市场经济体制改革促发社会的快速转型。在短短二、三十年的时间，我国走过西方国家两、三百年的发展历程。我国社会转型不仅速度快，而且转型形势复杂。从农业社会向工业社会转型中遇到信息化，从计划经济向市场经济转型中遇到全球化，我国社会同时具备传统农业社会、工业社会、后工业社会的特征。转型期的各种社会问题，如环境污染问题、城乡差距问题、区域发展不平衡问题、医疗问题、住房问题、能源问题等，都具有极为显著的复杂性及综合性。过去那种部门细分、分段负责的组织结构和管理模式，已经难以应对上述公共管理问题。社会发展的新形势，要求推进大部门制改革。

 

构建良好的政社关系需要推进大部门制改革。实践证明，政府不可能包揽所有社会事务和公共服务，要提供让人民满意的优质公共服务，实现良好的社会治理，就需要政府与社会协同合作。社会组织是提供公共服务的重要主体。然而当前政府在将公共服务委托给社会组织时，所面临的现实是，可供选择的社会组织数量较少，专业化程度不高，服务水平难以令人满意。目前我国社会组织能力不足和社会公信度不高，一方面是因为社会组织自身存在慈善供给不足、服务“志愿失灵”现象等，另一方面，最重要的原因还是由于我国社会组织起步时间晚、发展空间有限。推进大部门制改革，转变政府职能，一个重要内容就是要进一步明确政府与社会的关系，政府的归政府，社会的归社会。通过将一部分政府职能转移给社会组织等社会主体承担，或者采取政府向社会组织购买公共服务的方式，能增强社会主体治理能力，提高公共服务供给水平，构建政府与社会之间精诚合作、良性互动的关系，从而促进社会和谐发展。

 

 

（一）部门利益制约

 

部门利益是阻碍大部门制改革的首要困难。大部门制改革作为一次权力格局的重新调整，本质上也是一次利益关系的深刻调整。大部门制改革是大势所趋，但改革过程中会遇到很多阻力和困难。最棘手的困难是人的问题。人的问题背后直指权力和利益问题。我国政府主导下的渐进式市场化改革，使得诸多部门同时拥有了计划之权和市场之利，导致一些部门形成“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的格局。[3]大部门制改革的核心在于转变政府职能，既要求各部门从项目审批等比较微观的职能转变到宏观调控、战略规划、市场监管等较为宏观的职能，又意味着要对各部门原有职能进行重新整合。大部门制改革必将直接影响到现实的部门利益，必将触及部门与部门之间的既有利益格局。部门利益制约是本次改革面临的最大难点。正如在调研中有关政府部门工作人员提到的，“部门内部的矛盾还好说，关键是部门与部门之间的冲突，可以说是寸土必争，寸步不让。”克服部门利益对大部门制改革的阻挠和干涉是关系改革成败的关键之一。

 

（二）部门合并后相关职能难以整合到位

 

部门职能界定不清，部门合并后相关职能整合不到位是改革中的突出问题。历次机构改革，几度分分合合，关键问题是要界定政府职能与部门职责。目前有些部门和地区的大部门制改革是貌合神离，形式上合了，实质上没有真合。只是几个机构简单合并，相关职能并没有实现有效整合。只产生了物理反应，没有发生化学反应。[4]

 

部门职能边界难以明确划分，在客观上造成部门相关职能整合难。大部门制改革的纲领性文件提出，“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责”。但是，在现代社会，由于各项事务之间存在千丝万缕的联系，要极为明确地划分针对某一件事的职责范围是比较困难的。[5]大部制改革需要将职能相近的部门合并整合。但是，什么是职能相近，它的基本要求是什么，都是不易确定和解决的问题。

 

职能未实现有机整合，一是会导致政府缺位，即某些本应该由政府管理的社会事务，却没有相应的部门和机构去管理，留下管理真空。二是会导致政府交叉管理，即某些社会事务，多个部门和机构都在管理，出现职能交叉。谁都可以管，事实上谁都可以不负责。实践证明，大部门制改革的成效，在很大程度上取决于部门职能界定是否清晰，部门职能整合能否到位。

 

（三）多部门合并后，内部凝聚力降低

 

多部门合并后，内部凝聚力降低是大部门制改革中的突出困难。原来的各部门在以往的实践中已经形成了一些特有的组织文化，部门合并后，机构的一体化实现了，但各部门的文化要相互融合，客观上需要一个磨合期。从目前的情况看，很多新组建的大部只是由原来的几个部门简单地合并在一起，而不是一个紧密结合的有机整体。这些部门虽然面临一些共同的任务，但基本上还是按照原有的方式各自工作，彼此之间没有建立良好的合作信任关系，没有形成真正的凝聚力。

 

（四）原有领导班子成员和机关富余人员难以妥善安置

 

几个部门合并后，领导与机关富余人员安置是大部门制改革中必须面对的一个困难问题。大部门制改革，重点是政府职能转变和职能整合，而不是机构和人员的简单裁撤方面， 这一问题相对前几次机构改革并不严重。 但在大部门的组建过程中，始终会面临领导职数有限、部门编制变更等问题。原来的正职变为副职后，机关工作人员被分流后，往往有一定的消极情绪。部分机关工作人员感到个人的发展空间变小了，也存在一些消极心理。怎样妥善解决人员安置问题，是大部门制改革的一个难点。

 

（五）部门内部协调难度增加

 

大部门制改革后，新组建部门内部的协调难度增加了。新组建部门内部协调的困难表现在以下方面：首先，机构规模越大，等级会越多，这就会影响组织内部沟通的效率。其次，机构规模越大，分支部门也会越多，这就会增加组织内部的协调成本，影响工作效率。第三，在新组建部门内部没有产生较强的凝聚力之前，需要花很多精力去处理由于本位主义导致的各种问题，尤其是人员配置、资源分配等一系列涉及到利益的问题。第四，有些部门的合并事先没有经过充分的调查研究，没有从客观实际需要出发制定科学的改革方案，存在一定的盲目性，导致部门合并后矛盾重重，运行不畅，部门内部协调难度大。

 

（六）对部门监督难度加大

 

按照大部门制改革的要求，为避免政府职能交叉、政出多门、权责不明，将那些职能相同或相近的事务交给一个部门统一管理。但大部门建立后，在其管辖范围内拥有比原来更大的权力，导致监督主体对部门的监督难度大大增加了。不受监督的权力往往会带来严重的后果。在现有的制度框架下，如何寻找对部门有效的监督方式，是大部门制改革的难点。监督问题不解决，大部门制改革又会造成新的问题。

 

 

（一）明确政府职能，切实推进政府职能转变

 

大部门制改革的关键不在于部门规模的大小，在于政府职能的清晰界定；不在于机构的合并与减少，而在于政府职能的根本转变，在于行政组织的设置与其内在职能相吻合。[6]政府职能转变是大部门制改革的关键问题。

 

大部门制改革是社会主义市场经济发展到一定阶段的必然要求。只有切实转变政府职能，政府直接管理经济的全能政府模式才能获得根本改变，通过市场配置资源的机制才会真正形成。

 

政府职能的转变必须适应社会经济发展的需要。当前我国要推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。要紧密围绕政府职能转变，健全政府职责体系，注重改善和解决民生问题，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务，厘清政府、市场、社会三者的关系。

 

（二）行政机关职能、机构、编制法定化

 

我国大部门制的推行必须有切实的法律保障。只有通过立法，才能保障改革取得长期稳定的成效。目前我国有关行政组织的法律、法规不够健全，只有《国务组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部基本组织法，以及由国务院颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》。大量的行政组织法律问题还游离在法律的规制之外。[7]实践中一般都是以“三定规定”为依据进行职能配置和权力规范，但是“三定方案”只是作为内部文件存在，不是法律法规，缺少刚性约束力。作为依法行政的前提和基础，政府机构的组织、职能、编制、工作程序等必须依法确立。因此，必须在宪法原则之下，进一步完善行政组织法体系，科学具体地界定政府的职能，将政府职能法定化，为政府职能转变提供法制保障。同时，将行政机关设置和编制进一步法定化，从而确保大部门制改革的连续性和稳定性。

 

（三）建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制

 

大部门制是一种特有的政府架构，它包括三方面意涵：一是核心化的行政决策中枢把握战略决策的领导权，就国家重大规划与政策进行决策。二是按照精简统一效能的原则整合职能相近的部门，实现“少机构、宽职能”的格局，有限的组成部门覆盖政府的基本职能，综合制定行业规划、标准与政策。三是专门化的执行机构具体负责政策的执行。[8]

 

大部门制又是一种决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的运行机制。突破口是探索决策权与执行权的适度分离，将相似或相同事情的决策权交给一个部门，按照决策与执行相对分离、管理与执法相分离的要求，相对区分决策层与执行层，以达到决策者监督执行者的目的。当前焦点是针对重要的行政资源，如财政资源、项目资源，探索三权适度分离的路径。与此同时，必须加强人大与司法部门的外部监督，其中最为关键的是要完善财政预算制度。

 

（四）加强文化再造与部门整合

 

合并的部门会带来原有的组织文化，大部门的运作必须在对原有部门文化再造过程中形成新的文化。文化再造过程中，必须强调用整体观念消解政府部门主义，[9]引导广大机关工作人员更新思想观念，牢固树立科学发展观，增强服务意识、效率意识、法治意识、责任意识和创新意识，形成服务社会公众的良好文化氛围。

 

大部门应该是一个一体化的部门，必须强调部门整合。首先，要把握强势部门和弱势部门的平衡。其次，要处理好内部资源的分配。再次，要妥善处理人员配置，尤其是领导班子成员的配置。最后，要注重建立制度化的内部协调机制。

 

（五）建立跨部门协调配合机制

 

现代公共管理问题和公共事务往往有着错综复杂的联系，其解决通常需要多个部门的协同配合。大部制改革在整合职能、明确部门职责的同时，应当注重建立跨部门的协调配合机制，提高政府管理的整体效能。

 

（六）促进社会组织的发展

 

大部门制改革的核心在于政府职能转变，只有社会组织发展壮大，才能有效承接政府转移的相关职能。政府对社会组织要坚持培育发展和管理监督并重的原则。一方面，营造有利于社会组织发展的制度环境，加大对社会组织的支持力度，使其更好发挥反映社会诉求与提供公共服务的作用。另一方面，加强对社会组织的引导和规范管理，促进社会组织自身建设和行业自律。

 

参考文献

 

[1] 中国机构编制网. 2008年国务院机构改革的情况[EB/OL]. 2010-09-25.

 

[2] [5]李丹阳.关于“大部制”改革的几点思考[J].学术研究,2010(11).

 

[3] 范迎春.中国拟推行“大部门制”,部门利益成最大梗阻[J].半月谈,2007(11).

 

[4] 魏礼群.积极稳妥推进大部门制改革[J].求是杂志,2011(12).

 

[6] 王岩,王晓庆.大部制改革的实践诉求与目标指向[J].中国行政管理，2008(11).

 

[7] 杨建生，梁智俊.从“大部门制”改革看我国行政组织法的完善[J].云南行政学院学报, 2010(6).

 

[8] 宋世明.论大部门体制的基本构成要素[J].中国行政管理，2009(10).

 

[9] 王佃利,吕俊平.整体性政府与大部门体制:行政改革的理念辨析[J].中国行政管理, 2010(1).

（作者为国家行政学院副教授）