老旧小区的周边成了城市管理的洼地，区区相邻的“边界”往往是整治的盲区，在城市环境综合治理中，究竟哪块是“短板”？市人大代表虹口组聚焦虹口区“四违（危）一乱”专项整治工作，开展了专项调研，日前提交一份《关于聚焦生态环境综合治理全力补好城市管理短板的调研报告》。

小区周边成城市管理洼地

代表调研发现，虹口的区域生态环境综合治理工作，聚焦重点难点，攻坚克难，“１＋７＋Ｘ”市、区、街道三级重点目标区块整治任务有序有力推进，目标完成情况良好，“四违（危）一乱”现象得到了有效治理，城市面貌有了较大改观。

据悉，虹口区采取“1+7+X”模式推进本次专项整治，“１”为市级目标区块，为四川北路街道辖区内430亩的江西北路区块；“７”为区级目标区块，总面积2251.6亩；“Ｘ”为街道级目标区块，各街道设置了27个街道级目标区块。

截至去年７月１日，虹口区共计完成市级目标地块违法建筑整治1376处，合计面积40331平方米，整治消防安全隐患2处，消除生产安全隐患7处，整治居民区群租3处，查处违法生产经营企业211家，处罚金额25.35万元，整治完成率均达到100％，提前半年完成目标任务，并已于去年7月初通过市里验收，成为全市第一批通过验收的3个地块之一，也是中心城区第一个通过验收的地块。

代表也坦言，由于城市综合管理本身的复杂性和种种主客观原因，生态环境综合治理工作仍然面临着一些困难和问题。

此轮调研，代表们感到，法律法规的完善与城市管理的要求还不同步，前端的法律法规仍有缺失。“虽然相关的法律、法规在不断补充和完善，但有些行政管理和执法行为仍缺乏可适用的法律法规和完整、有针对性的法理依据。”比如，代表在调研中了解到，对于破墙开店违规经营，最有效的整治办法就是查封，但相关执法部门表示，此类行政行为在法律法规及政府行政规章中都没有明确规定，缺乏明确的执法依据，只能以“恢复原状”为由予以整治，给综合治理带来不便。又如，中心城区河道违法捕鱼的处罚缺乏法律依据。代表们认为，无证建筑拆除和违法经营行为的处罚性规定力度不够，偷倒垃圾等处罚标准不高，垃圾减量分类等推动力度不够，群租违法行为处罚流程过长，如此这般，对违法人群产生的触动和震慑受到局限，且容易产生回潮。

此轮调研还发现，各区程度不同地存在着老旧小区改造问题，这些小区周边往往是外来人口的集聚地，也是脏乱差的凸显地，成为“四违（危）一乱”的重灾区。

边界地带给整治带来难度

经梳理分析，代表发现不少城市管理短板问题的产生，是由于管理权限分割不够周全，市与区、区与区在“边界”对接上存在“留白”现象，“这就容易产生管理空白和相互推诿，时间一长就成了‘短板’”。

首先是区区相邻的“边界”问题。目前综合整治力度还面临较多困难，尤其是虹口区的重点整治区块与相邻区的非重点整治区块的交界处，因为各区重视和实施情况不一，造成整治力度的不平衡。比如四川北路街道市级重点区块河南北路，人行道整治优化过程中遇到管理权属和属地不符的情况，该人行道区界划分属于虹口区，但管理权限属于静安，而且该相邻区域也不是静安的重点整治区块，给整治带来难度，影响了整治效果。又如河道污水治理中，流动的水域使边界条件难以控制，边界问题更加突出。

其次是管理权限“边界”给整治带来难度。调研发现，一些央管、市管企业“公字”产权房屋闲置后经多层转租，存在管理和监管上的漏洞，产生的违法搭建和无证经营现象，区里很难协调处置，甚至有些房屋找不到可以沟通商议的负责人和管理方，导致整治推进受阻。代表们了解到，市住建委针对这种情况，对市级重点区块的此类问题建立了全市沟通协调机制，但其他地块也存在同样的问题，还没有得到很好的解决。

最后是部门与部门管理权限的“边界”问题有待解决。调研报告指出，很多管理“边界”问题都是通过区领导分包督导机制，以行政命令的方式加以推动解决的。在本次专项整治中，不少以前存在相互推诿的管理事项，都是通过打破条块分割，跨部门的力量整合共同推进的。特别是通过指定责任部门、牵头部门、配合部门等方式“被动”实施，还没有完善的条块联动、责任共担的制度和机制，使各部门“主动”各司其职，“主动”解决“边界”问题。

代表建议分类施策加以解决

代表调研发现，市、区、街道各级部门非常重视本次综合治理，花了大力气，下了苦功夫，整治成效也非常明显，但也有相关职能部门反映，“四违（危）一乱”现象仅靠集中整治还不能从根本上解决问题，特别是长期保持整治成果更加困难，必须分类施策，有的放矢加以解决。

“本次综合治理工作多表现在执法整治方面，其实深层矛盾是城市建设与管理问题，它是城市人口过度膨胀、人口结构二元化所带来的需求多样性、商业配套不适应等一系列问题的集中反映。”报告指出，本次“四违（危）一乱”整治强调“集中”二字，就是以大兵团作战的方式推进，治理成本与效益不成比例，执法成本远远高于违法成本，难以长期坚持，成果难以固化。

如何形成综合治理的长效机制？代表们认为，专项整治和综合治理反映出城市管理顽症，执法监管不到位固然是原因之一，但也与城市科学管理的顶层设计、源头管理、社会治理体系有很大关联。目前在城市管理中，还是多倚重末端治理和末端执法，系统治理、源头治理的力度还不够，城区规划、市场管理等部分前端管理部门的职能作用发挥不充分，使得矛盾和问题都积攒到末端环节，执法压力过大，城市管理顽症也无法得到根治。

“生态环境综合治理工作是一项综合性非常强的工作，不可能毕其功于一役，要打好一个个攻坚战就要着眼长远，注重长效机制。”代表建议，将综合整治工作与区重点推进的常项工作和标准化管理工作相结合，保证治理成效的长效化，注重深入攻坚和后续管理，形成常态工作机制，固化集中整治成果，同时要对建设发展过程有清醒的认识，不能简单地认为建立机制就能解决一切现实问题，要将机制建设与反复整治等短期措施相结合，共推发展。对涉及立法修法的，请市人大进行法律法规的研究，涉及行政管理的，特别是涉及“边界”问题的，请市政府相关职能部门牵头协调解决，共同推进综合治理工作，并建议市政府进一步加大对老旧房屋比较集中的区加大政策支持和财政扶持的力度，加快推进旧改进度。

名词解释

四违（危）一乱

去年，市委重点课题主题是“补好短板”，提出了“违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住‘五违’必治，安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔‘四必’先行”的要求，根据“五违四必”要求，考虑到中心城区没有违法用地的情况，结合虹口区情特点，重点针对区域内“四违（危）一乱”（违法建筑、违法经营、违法租赁、危化品隐患、环境脏乱差）开展区域生态环境综合治理。